夏先德:重构我国财政转移支付制度的路径思考

  • 时间:
  • 浏览:0

  

财政是国家治理的基础和重要支柱。咋样发挥好财政在国家治理体系中的作用,政府间财政关系娃得尤为重要。财政转移支付制度是政府间财政关系的重要内容和纽带,是实现事权与财力相匹配的重要财政制度安排。完善转移支付制度是深化财税体制改革的重要举措,是建立现代财政制度的关键环节,是健全现代国家治理体系、实现国家长治久安的重要保障。

   一、发达国家转移支付制度的经验启示

   从发达国家的实践来看,各国转移支付制度都在与本国历史、经济、政治、文化等具体国情相适应的。我我觉得各国转移支付制度不位于统一模式,但在转移支付类型、资金分配和使用等方面仍有一些共性底部形态。发达同家转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付这个形式,除美国没有一般性转移支付外,大偏离 国家一般性转移支付是中央对地方转移支付的主体,占转移支付的比重达到30%以上。与联邦制国家相比,单一制国家转移支付不仅是解决地区间财力不平衡的有效途径,也是中央政府调控地方政府的重要手段,是地方政府运转的重要保障。在一些国家,转移支付资金占地方财政收入的比重普遍超过1/3。

   发达国家转移支付制度经没有来越多年发展完善,过后形成较为完备的制度体系,有不少经验值得借鉴。

   启示之一:政府职责的合理界定是转移支付制度的基本前提。发达困家转移支付制度都建立在各级政府间职责明确划分的基础上,转移支付制度普遍考虑了中央和地方职责划分及地方政府既有财力请况,具有较强的稳定性。各级政府间职责划分越清晰,政府间财政收支矛盾就越少,转移支付制度运行高度就越高。

   启示之二:法治化的制度体系是转移支付制度的重要基础。无论是联邦制国家还是单一制同家,其转移支付制度普遍具有较为明确的辦法 ,大大减少了人为因素干扰,稳定了各级政府的预期,解决了相互扯皮和冲突。如加拿大、德国等通过宪法确立了财政均衡原则,美国通过联邦国会法案的形式确立了财政均衡原则,英国、俄罗斯、澳大利亚等通过财政性法规、政府白皮书或联邦政府与各州政府达成协议的辦法 确立了财政均衡原则。

   启示之三:稳定的资金来源是转移支付制度的重要保障。一些国家将一些税种专门用作中央对地方转移支付,使其具有专款专用的性质,保证转移支付具有稳定的资金来源。如日本地方交付税主要有人及所得税收入与公司所得税、烟草税、消费税等4项来源。德国将州政府75%的增值税按人口来均分,即一两个州所分得的这偏离 增值税等于该州人口数量乘以人均增值税,余下25%的增值税按特定规则用于财力较弱的州。

   启示之四:公式化的测算分配是转移支付制度的显著底部形态。发达国家转移支付支出大都采用公式化、规范化、程序化的因素法进行分配,并选者了一些能反映各地基本请况和财政收支请况的客观因素作为分配辦法 ,一般包括简单比例因素法、收支均衡模型法等类型。一些国家还根据经济社会发展变化请况建立了动态调整机制。转移支付公式设计大多具有较高的透明度、公正性和可预见性,提高了转移支付测算的准确性,减少了转移支付的盲目性和随意性。

   启示之五:公共化的使用方向是转移支付制度的主要目标。多数国家的一般性转移支付主要用于体现均等化和解决财政纵向不平衡等方面,目的侧重于实现公平目标,均等化效果较为明显;专项转移支付集中在教育、基础设施建设等领域,目的侧重于实现提高公共产品供给质量和高度,而都在投入到生产性、竞争性领域。

   启示之六:专业化的管理机构是转移支付监督制衡的必要手段。多数国家建立了专业化的转移支付管理机构。其中,中央或联邦政府组成机构是最常见的这个模式,通常由中央或联邦政府组成部门负责相关政策制定和资金分配。一些国家专设了由中央和地方政府代表一并组成的政府间财政关系解决机构,如德国“财政规划委员会”、加拿大“财政事务委员会”等。有的国家在政府体系之外设立了专职独立机构,如澳大利亚“联邦拨款委员会”等。

   二、我国转移支付制度的问题 分析

   目前,我国中央对地方转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两人类。1994年分税制改革前,我国转移支付底部形态比较单一,没有专项转移支付,规模30亿元左右。分税制改革后,增加了一般性转移支付,转移支付在规模、底部形态等方面与改革初期相比都在了明显的变化。2013年,中央对地方转移支付达到42973.18亿元,是1994年的70多倍。转移支付支出占中央财政支出、地方财政支出的比重,以及一般性转移支付占转移支付总额的比重不断提高。转移支付制度在推进基本公共服务均等化、保障和改善民生、推动经济社会发展方面发挥了重要作用。一并,随着因素法在转移支付测算中的推广应用,大大减少了资金分配的随意性,在一定程度上遏制了腐败行为的位于。

   随着社会经济形势的发展变化,我国转移支付制度也暴露出一些亟待解决的问题 ,在制度设计、转移支付底部形态、资金分配、透明度等方面与财税体制改革的要求和发达国家的实践相比仍有不小的差距。

   问题 之一:顶层设计严重不足完善,与政府问事权划分相关性不强。一是转移支付制度设计和政策制定严重不足通盘考虑和统筹规划。转移支付决策层次严重不足,各种规划、纲要、意见等都在求设立专项转移支付项目,政策“碎片化”问题 严重。有的项目仅从落实政策和部lJ履行职能的高度出发而设立,立项管理随意性大。一些专项转移支付立项辦法 严重不足充分、程序严重不足规范,严重不足严格的研究论证、规范的报批程序和科学的民主决策。有的甚至是一项政策一两个专项、一两个品种一两个专项、一两个行业一两个专项,“打补丁”的项目较多。二是与政府间事权和支出责任划分相关性不强。一些本应由地方政府管理的事项,中央安排了转移支付,承担了本应由地方承担的支出责任,因此分配到了具体单位和明细项日,如农村公厕维修、乡村规划、乡村道路建设等。同样,对一些中央事权范围内的支出,中央投入严重不足,地方承担了多量支出责任。由此造成转移支付政策目标不明确,同一项公共服务上下级政府重复提供,或一些急需的公共服务因责任不清而无人提供的问题 。三是政策严重不足退出机制。专项转移支付设立时大多目标不明确或执行期限不清晰,有设立时间,无停止时间,无退出机制。有点痛 是一些为应对特殊请况而设寺的项目,在形势位于变化后未能及时调整,使得阶段性政策被固化、短期政策长期化。

   问题 之二:转移支付底部形态不尽合理,均衡性转移支付比重偏小。我我觉得近几年我国一般性转移支付占比有所提高,但比例仍然偏低。近几年转列到一般性转移支付的偏离 项目我我觉得具有按因素法分配、弥补地方财力严重不足的底部形态,但大多指定了专项用途,基层政府难以真正统筹使用。真正都都都还可以 统筹使用的均衡性转移支付比重偏小,近几年占转移支付总额的比重突然 维持在20%左右。即使上加具有财力补助性质的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付、革命老区、民族和边境地区转移支付等,一些比重也刚达30%左右。均衡性转移支付占比严重不足,一些基层地方政府可统筹的财力过小,不仅不有有助于于基本公共服务均等化目标的实现,也给地方政府挤占、挪用、截留专项转移支付资金留了可乘之机,还降低了财政资金使用高度,有的还成了违法违纪的诱因。一并,一般性转移支付中仍有一些规定了专门用途的项目,模糊了一般性转移支付与专项转移支付的界限,不有有助于于转移支付的完善和管理。

   问题 之三:专项转移支付项目较多,涉及领域过宽。一是项目繁多。经过归并、整合后的中央对地方专项转移支付项目仍有30余项,总规模接近中央预算收入的1/3,资金管理涉及56个部门,几乎暗含』,预算科目所有功能支出范围。范围过广、项目没有来越多,既造成政策的“碎片化”,也容易分散资金的支持力度,日.没有来越多介入地方事务。二是项目没有来越多用于竞争性领域。目前中央对地方专项转移支付项目中涉及竞争性领域的有40多项,占项目总数的近20%。有限的财政资金没有来越多介入竞争性领域,既破坏了统一的市场竞争环境,影响市场配置资源的高度,也挤占了重点民生领域的投入,还容易给寻租和腐败留下空间。三是偏离 专项重复设置。重复设置专项或专项支持方向交叉,原应着地方多头申请经费。地方单位承担一两个课题还都要何必 同职能部门申请到经费;有的事项既可从一般性转移支付得到支持,还可从专项转移支付中申请到资金。资金到手后又闲置没有多再,造成资源浪费。

   问题 之四:资金分配辦法 有待完善,地方配套问题 较为突出。一是分配辦法 严重不足规范。我我觉得一般性转移支付和偏离 专项转移支付采取了因素法的分配辦法 ,但对因素选者、权重赋予等严重不足统一明确的规定,实际操作中弹性较大。大偏离 专项转移支付仍按项目法分配,我我觉得也开展了专家或中介机构评审等辦法 ,但评审的客观性、公正性难以保证,预算支出标准严重不足明确。二是资金分配过于分散。一些专项转移支付资金安排位于“撒胡椒面”、平均分配的问题 ,有的领域逐步形成了普惠性财政补贴,“天女散花”。一些项曰安排政策导向不明显、不符合地方实际或与地方急需解决的事项不一致,不有有助于于集中财力办人事。三是地方配套问题 较为突出。不少专项转移支付都在求地方进行资金配套,增加了地方财政支出压力,影响了地方年度预算平衡。一些基层政府为了获取中央转移支付,进行负债配会或虚假配套,增加了财政风险。

   问题 之五:资金管理漏洞较多,绩效理念有待加强。一是追踪问效严重不足。“重分配、轻管理”的问题 仍较为普遍,不少转移支付资金一分了之,地方投向何处、绩效咋样不问不管。转移支付资金绩效评价工作仍位于起步探索阶段,绩效评价制度建设较为薄弱,目前仅有少数资金制定了专门的绩效评价管理辦法 。一砦项同在申请预算时不申报绩效目标,绩效评价试点范同有待扩大,绩效评价结果运用不充分。二是挤占、挪用等问题 较为突出。如2013年审计署审计的9个省中,有8个省及所属1一两个县挤占挪用专项资金31.33亿元,主要用于日常运转、工业同区建设、发放,工资津补贴等。三是腐败行为时有位于。过后偏离 专项转移支付管理制度不健全、资金分配和审批的自由裁量权过大、外部和监督较为薄弱,原应着权力寻租和腐败行为时有位于。从近几年查处的财政系统违纪违法案件来看,不少都与专项转移支付资金分配和管理有关。

   形成以上问题 的原应着是多方面的,既有政府与市场的关系界定不清晰、政府间事权和支出责任划分不明确、行政决策机制不健全等体制机制原应着,都在转移支付制度自身设计不周密、预算管理不规范、预算执行不严肃的原应着,还有法规制度不完善、财经纪律执行没有位等原应着。

   三、完善我国转移支付制度的制度支撑

   转移支付制度作为实现事权与财力相匹配的重要调节工具,与政府间事权和支出责任划分、财政法治建设、监督制衡机制密切相关。加强那些方面的制度建设是完善转移支付制度的基本前提和重要支撑。要按照统筹兼顾、法治透明、注重绩效、强化监督的原则,进一步明晰各级政府的事权和支出责任,完善转移支付法规制度体系,大力推进转移支付信息公”,强化转移支付资金监管,提高资金使用绩效,夯实转移支付制度的根基。

一是理顺政府和市场的关系,加快建立事权和支出责任相适应的制度。进一步明确政府和市场的边界,加强政府出台政策的顶层设计和统筹协调,最大限度减少政府对市场主体和微观事务的干预和管理。对确需政府支持的领域,要明确支持方向、辦法 和着力点,创新支持辦法 ,充分运用政府市场合作者、政府购买服务以及贴息、以奖代补等事后补助辦法 ,引导和带动市场和社会力晕参与。充分考虑公共事项的受益范罔、信息的多样化性和不对称性以及地方的自主性、积极性,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 公共经济学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/77345.html